Jak se v Česku vaří zákony

Každý přispěl se svou troškou do mlýna: “Když má předběžná držba platit pro silnice, proč by neměla pro komunikační infrastrukturu?” “Pokud jsou tam uvedeny ropovody, musí tam být i horkovody, na ty jste zapomněli” a podobně. Ze zákona, který původně byl záplata na konkrétní akutní problém, se stal vánoční stromeček, na který si každý pověsil, co pokládal za důležité. Bez analýz. Bez předchozí komunikace. 24h před podáním zákona do sněmovny jako oficiálního sněmovního tisku opatřeného důvodovou zprávou… Zajímá vás, jak se v Česku doopravdy vaří zákony? Povím vám svůj příběh o tolik propírané novele zákon ke zrychlení dopravní infrastruktury.

Zajímá Vás, jak se v Česku vaří zákony? Povím vám příběh o mé první větší zkušenosti, tedy zatím jen s jedním zákonem. Jde o zákon 416 / 2009 Sb, kterému se nesprávně říká zákon o liniových stavbách (ve skutečnosti opravdický zákon o liniových stavbách leží ve stádiu klinické smrti na ministerstvu dopravy). Pro smrtelníky…jeho cílem má být zrychlení výstavby dopravní infrastruktury. Vzhledem k důležitosti a mediální rezonanci tématu na to půjdu možná poněkud zeširoka.

Mimochodem každou schůzku a všechny aktivity, stejně jako všechny verze dokumentů, které jsme dostali nebo napsali, jsme za běhu zveřejňovali na našem pirátském fóru, kde si je můžete přečíst. Proč to píšu? Ono když dáváte dohromady chronologický přehled, zdá se býti ta naše transparence nesmírně pohodlnou záležitostí:-)

Všechno začalo posledního listopadového týdne. Dostali jsme pozvánku ministra dopravy Ťoka na schůzku s ním a zástupci ostatních parlamentních stran. Tématem mělo být urychlení dopravní infrastruktury. Tehdy jsem byl poslancem asi tak měsíc, tudíž jsem si naivně myslel, že řeč bude skutečně o připravovaném zákonu o liniových stavbách. Detaily schůzky popisovat nebudu (laskavého čtenáře odkážu do příslušné sekce na fóru), omezím se na výsledek.

Abych vás nejdříve uvedl do kontextu, v průběhu roku 2017 ministerstvo dopravy představilo světu věcný záměr zákona o liniových stavbách. Měl desítky stran a ve finále se k němu sešly stovky připomínek. A právě tehdy se nejspíš někdo na ministerstvu zalekl množství práce a po cimrmanovsku zvolal “tudy ne, přátelé!”, a zákon šel k ledu.

Místo něj ministerstvo znovuobjevilo zákon 416 z roku 2009, což byl v české legislativě takový prvotní zárodek přemýšlení o rozsáhlých (liniových) stavbách, jehož cílem mělo být urychlení výstavby. No upřímně záměr byl dobrý, ale výsledek se nedostavil (snaha se ovšem také cení). Detaily vynechám a omezím se jen na stručný přehled: zákon umožňoval například sloučit územní a stavební řízení pro dopravní stavby, zkracoval některé lhůty, zjednodušoval zasílání písemností… Přesto, úplně díru do světa neudělal.

No a do tohoto zákona ministerstvo nyní připsalo jeden paragraf o tom, že pro některé typy staveb se ruší odkladný účinek proti rozhodnutí o vyvlastnění. Tím by z tohoto zákona podle ministerstva v zásadě vzniklo “skoro něco jako zákon o liniových stavbách” a českým dálnicím by už nic nebránilo v rozkvětu. Tak zněl plán, který nám na oné schůzce 12. prosince pánové předložili.

Toto humpolácké řešení se nám od začátku příliš nelíbilo. Znamenalo by to totiž, že proti rozhodnutí o vyvlastnění nebude možné se nijak bránit. Prostě se vyvlastní a dotčená osoba nemá žádnou obranu. Řekněme na vteřinu, že to má nějaký smysl, ale pak je nutné mít vyřešeno, co se stane, pokud v odvolání či v soudním řízení dojde k rozhodnutí, že vyvlastnění nebylo oprávněné. O tom už ale v zákoně nebylo ani slovo. Dotčený majitel by tak byl uzavřen do labyrintu českého soudnictví a starej se sám.

Podotýkám, že účelem tohoto zákona bylo především ošetřit tu situaci, kdy se celý proces přípravy stavby zasekne na neschopnosti vypořádat majetkové vztahy. V tomto případě přichází na řadu institut vyvlastnění. Ten ale představuje tak vážné narušení vlastnického práva, že zákon pamatuje na opravné prostředky (možný soudní přezkum). Tyto prostředky by ale po přijetí této novely byly pro vybrané dopravní stavby dotčenému odepřeny.

Ze schůzky jsme odcházeli s následujícím: Oukej, celá tato novela zákona 416 je nesystémová rychlá záplata akutního problému. To ministerstvo víceméně přiznalo. Jen dodám, že jde o důsledek dlouhé roky neřešené situace v komunikaci státu a občanů, kde trpí všichni zúčastnění, stavby se prodlužují, a tedy i výrazně prodražují.

No a celé to došlo tak daleko, že vzhledem k rezignaci na dialog (nutno říct že často oboustranné, neb údajně 10 až 20 % pozemků, po kterým má vést nová dálnice, je v rukou spekulantů), stát teď pořizuje silové prostředky, kterými hodlá tuto bariéru v nejkritičtějších místech zkrátka prorazit. Jestli je to dobré řešení, ponechám na úsudku laskavého čtenáře.

Dále nám také ministerstvo slíbilo, že bude pokračovat v práci na tom opravdovém uceleném zákoně o liniových stavbách (viz výše), který má potenciál celou problematiku řešit koncepčně a ne jen škrtnout majiteli možnost odvolat se k soudu, když mu má stát vzít střechu nad hlavou. Tento závazek si budeme pečlivě hlídat pravidelnými interpelacemi. Existuje totiž mezi námi obava, že pokud by finální novela příliš nadržovala státu, tlak na systematické řešení ze strany ministerstva by polevil. To by popřelo náš základní předpoklad, že jde skutečně jen o dočasnou záplatu.

No a tak jsme odešli s tím, že zvolené řešení se nám zdá nedobré a budeme muset návrh novely mírně upravit. Deadline byl 31. 12. 2017. Během vánočních svátků jsme shromažďovali podklady a přemýšleli nad alternativním zněním paragrafu o vyvlastnění. Ten jsme nakonec 30. prosince odeslali na ministerstvo. Náš návrh nebyl také nijak světoborný, prostě jsme umožnili soudu odkladný účinek žaloby proti vyvlastnění za určitých podmínek přiznat.

Dne 9.1.2018 jsme s panem ministrem Ťokem měli další schůzku, na které jsme dostali feedback k našemu návrhu: Náš návrh (přiznat odkladný účinek v případě, kdy soud má pochybnosti) oproti dnešnímu stavu (odkladný účinek platí vždy) nepřináší žádnou změnu. Pouze jeho návrh (odkladný účinek zrušit úplně) je dostatečný.

O naléhavosti celé záležitosti pro ministerstvo dopravy hovoří jeden zajímavý fakt. O den později (10. 1. 2018) probíhalo velmi sledované jednání o důvěře vládě. Paralelně s ním, ve vedlejší zasedací místnosti, daleko od objektivů kamer a zájmu médií se odehrál další kulatý stůl zástupců sněmovních stran s ministrem dopravy. Jednání tehdy bylo překvapivě poměrně věcné a rychlé.

Domluvily se dvě zásadní věci: Vymezení staveb, pro které se zrychlení bude týkat uděláme formou přílohy k zákonu, ve které budou jednotlivé stavby jmenovány. A místo omezování odkladného účinku vyvlastnění se půjde cestou předběžné držby.

Piráti opět apelovali na to, abychom na zákon pohlíželi jako na záplatu, omezili seznam pokrytých staveb na minimum nutného, a že pirátská podpora daného návrhu se bude odvíjet od toho, jaké záruky a ochranné mechanismy zákon poskytne dotčeným majitelům. Motto znělo, že inspirujeme-li se předběžnou držbou v německé legislativě, inspirujme se tamtéž i ochrannými opatřeními. Schůzka byla ukončena s tím, že ministerstvo návrh novely do dvou týdnů připraví. Ale že do sněmovny nepůjde jako návrh vládní, ale jako návrh skupiny poslanců, aby se věci urychlily (otázkou je, do jaké míry urychlovali, a do jaké se jen chtěli vyhnout dost možná opět negativnímu stanovisku legislativní rady vlády, ale to jen tak spekuluji).

Až doposud vše probíhalo sice ve shonu a mírném chaosu, ale poměrně čitelně. Čtvrtého lednového týdne to ale nabralo dynamiku. V pondělí přišel toužebně očekávaný dokument obsahující zbrusu novou verzi novely zákona 416. K našemu velmi milému překvapení, zákon obsahoval mnoho dodaných námi žádaných záruk pro dotčené osoby. Zájemce opět odkážu na fórum, kde si lze oba dokumenty stáhnout a srovnat. Doporučuji například tu část, která upravuje povinnost strpět na pozemku průzkumné práce investora. Lednová veze je mnohem košaťejší, a obsahuje několik záruk a formulací skutečně daleko lépe chránících dotčené občany, prosincová verze pouze konstatovala, že majitel je povinen průzkumné práce strpět.

V paragrafu upravujícím předběžnou držbu (která se v této verzi jmenovala “mezitimní rozhodnutí”) existovalo například ustanovení požadující, že jakmile spadne pozemek do předběžné držby, stát ihned vyplácí poškozenému majiteli zálohu ve výši odhadní ceny pozemku, s tím, že o vyšší částku se majitel může soudit (výhodou je, že nyní má i peníze na odborné zázemí), zatímco stavba už může běžet. Takový přístup není u nás zatím úplně běžný.

Radost ale netrvala dlouho. Už o čtyři dny později (v pátek) přišla verze označena jako final (tedy ona už final byla i ta předchozí, ale budiž). V této verzi nebyly žádné drobné opravy, ale část upravující”mezitimní rozhodnutí” byla nahrazena částí úplně jinou, diametrálně odlišnou (obsahem, strukturou i přístupem). Například místo toho, nač lidé nárok mají se zabývala spíše tím, na co určitě práva nemají. Z mezitimního rozhodnutí udělala zpět předběžnou držbu (stíháte to ještě?) a přidala jednu nenápadnou větičku. že tedy tento nástroj předběžné držby platí pro seznam staveb uvedených v příloze, nebo pro vybranou energetickou infrastrukturu. What a hell???!

Čas T mínus 3 dny do odevzdání zákona jakožto sněmovního tisku (ministr Ťok slíbil předsedovi vlády, že zákon bude podán jako sněmovní tisk do konce ledna), a bez jakékoliv konzultace či vysvětlení (v důvodové zprávě také nebylo vůbec nic) najednou rozšiřujeme platnost úplně mimo oblast dopravy, zahrnujeme úplně diametrálně odlišnou oblast, navíc síť daleko hustší než je ta dopravní. Mimochodem, zákon pod vybranou energetickou infrastrukturu zahrnuje snad všechno, včetně zásobníků plynu, ropovodů, nebo i elektrické distribuční síti o 110 kV - tedy de facto i soukromým firmám umožní stavět v režimu naléhavého veřejného zájmu. Bez čísel. Bez hodnocení dopadu. Bez analýz.

Jedeme dál. V úterý 30. 1. proběhla v budově ministerstva dopravy poslední debata u kulatého stolu. Sešlo se asi 50 lidí z nejrůznějších branží (lidí od dopravy byli v menšině), a jali se dělat poslední brainstorming nad předkládanou novelou. Každý přispěl se svou troškou do mlýna: “Když má předběžná držba platit pro silnice, proč by neměla pro komunikační infrastrukturu?” “Pokud jsou tam uvedeny ropovody, musí tam být i horkovody, na ty jste zapomněli” a podobně. Ze zákona, který původně byl (vím že se už opakuji) záplata na konkrétní akutní problém, se stal vánoční stromeček, na který si každý pověsil, co pokládal za důležité. Bez analýz. Bez předchozí komunikace. 24h před podáním zákona do sněmovny jako oficiálního sněmovního tisku opatřeného důvodovou zprávou (opět asi jsem naivka, ale důvodová zpráva by myslím si měla reflektovat obsah předkládané normy).

Svůj podpis pod skupinu poslanců, která tento návrh oficiálně do sněmovny podává, jsem nakonec dal ovšem s podmínkou, že se ustanovení o energetické infrastruktuře vyškrtne. K tomu naštěstí nakonec v odpoledních hodinách došlo. Předseda podvýboru pro dopravu Martin Kolovratník, který si koordinaci postupu tohoto zákona ve sněmovně vzal na starost, ze mě radost příliš neměl, ale nakonec nás pochopil a příslušnou změnu vykomunikoval s ostatními.

Pod návrh jsme tedy nakonec svůj podpis připojili.

Proč tedy? Za prvé, stále věříme, že zákon může dopadnout tak, že vztah občana a státu spíše narovná než více pokřiví. Možná je to naivní, ale to bychom do té politiky asi nesměli jít vůbec. Za druhé, je to jako v pokeru. Dokud sedíte u stolu, můžete hru ovlivňovat. Zda pro zákon nakonec zvedneme ruku nebo ne se ukáže, až projde sněmovním mlýnkem, který je pověstný tím, že dokáže z kašny udělat plavecký bazén. Do té doby máme jako spolupředkladatelé možnost daleko lépe ovlivňovat jeho podobu a zapracovávat maximum institutů, které dosáhnou obého: zlevní a zrychlí výstavbu klíčové dopravní infrastruktury a při tom mezi státem a svými občany umožní korektnější vztah.

No a před dvěma dny už tento návrh novely dostala na stůl vláda, která se k němu vyjádřila pozitivně, což zaznělo široce médii. To je tedy aktuální situace. Tisk teď půjde do prvního čtení, kde sněmovna vyjádří vůli se návrhem zabývat, a odkáže jej hospodářskému výboru k projednání. V hospodářském výboru (resp. v jeho podvýboru pro dopravu) dojde k velké diskusi. Cílem a snahou je, připravit na půdě hospodářského výboru jeden jediný kvalitní velký pozměňovací návrh na kterém bude široká shoda, a ten poslat do sněmovny. Díky peripetiím výše je totiž návrh v současné podobě neakceptovatelný. Zda se nám podaří udržet snaha dotáhnout zákon do rozumné podoby, nebo zda se vůle rozpadne a jen se budeme přetahovat každý o vlastní nejlepší řešení a hájení svých priorit, je otázkou. Bude to ale diskuse dost zajímavá.

Z celého toho příběhu čiší jedno podprahové zjištění: Je vážně s podivem, jak (eufemisticky řečeno) neprofesionálně může u nás vznikat legislativa. Mám namysli především veletoč s předběžnou držbou v rozmezí dvou dní, nebo kde se vzalo, tu se vzalo ustanovení o energetické infrastrukuře. Něco se dá přičíst na vrub nasazenému tempu, aby se stihl premiérův deadline. Ale nabízí se otázka, zda se u nás tímto nekoncepčním způsobem nepeče i veškerá jiná legislativa. To by samozřejmě mnohé vysvětlovalo - stačí jeden zdánlivě nevinný pozměňovací návrh… a Češi zaplatí stovky miliard korun za garance cen výkupu solární energie anonymně vlastněným firmám, nebo něco podobného.

Nakonec ještě malé zamyšlení nad názorem, který ještě občas zarezonuje směrem k Pirátům v kontextu vyjednávání o nové vládě, a sice že z opozice nejde nic prosadit. Doufám, že jsem na těchto řádcích alespoň trochu nastínil, že to není tak úplně pravda. I když to teda dá fušku!